加快人防法制建设 推进人防行政执法
-----武进军 郝忠亮
（注：该篇文章已被国家级期刊《中国人民防空》杂志2011年第12期录用）
新中国人民防空行政执法的法律构建基本上是与新中国人民防空的立法并行的。虽然早在上世纪五十年代我国就已经成立了专门的人民防空组织（1953年3月中央人民防空委员会办公室成立，1954年4月中央人民防空委员会成立），但当时的人民防空立法工作并未真正启动，除1954年9月当时的政务院颁发过《省市人民防空委员会组织暂行条列》外，其余各项人民防空的工作和职责大多是以文件、通知、指示等方式下发，这种状况一直持续到1984年。1984年7月，伴随着国务院、中央军委发布了《中华人民共和国人民防空条列》，我国的人民防空立法正式启动，人民防空行政执法的法律构建才由此真正开始。之后，1996年，我国颁布了《中华人民共和国人民防空法》，使得我国人民防空的总体立法（包括人民防空行政执法）日趋走上法制化、规范化的建设轨道。
根据1996年的《人民防空法》，县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门作为本行政区域的管理部门（即基层简称“人防办”），有权对人民防空工程进行监督管理，有权对违反规定不修建战时防空地下室等违法行为进行警告、责令限期修建或改正、罚款的行政处罚。1999年11月，国家人民防空办公室出台了《人民防空行政执法规定》，该《规定》就人民防空执法的处罚程序、行政复议和行政诉讼程序、申请强制执行程序等均作了较为明确的规定，并一定程度上理顺了与我国现行的《行政诉讼法》、《行政复议法》以及《行政处罚法》等行政执法法律的协调配合关系。另外，各省、自治区、直辖市均根据《人民防空法》制定了具体的实施办法，实施办法就人民防空的部分行政执法工作进一步予以了强调或细化。
然而，随着我国人民防空事业的不断更新和发展，随着国家行政执法力度的不断加强以及人民法律意识和法律素质的不断提高，我国人民防空在行政执法过程中遇到了一些新的问题、暴露了一些不足，如何解决这些问题和不足，以加强我国人防行政执法工作、进一步推进我国人防事业的持续发展，成为摆在我们面前新的课题。为此，笔者试图从如下几个方面予以探讨。
立法明确城市人防工程的审批前置程序以及相应违法的法律责任。
我国《人民防空法》法条中并未将城市人防工程作为工程建设的行政审批前置程序，该法只是在第十三条规定：“城市人民政府应当制定人民防空工程建设规划，并纳入城市总体规划。”该法第二十二条规定：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。”因此，实践中城建、土地、消防等部门往往是各司其职，而不会以未经人防审批而拒绝进行审批，导致许多人防工程建设失于监管、流于形式。（注：2001年5月中共中央、国务院、中央军委发布《关于加强人民防空工作的决定》第9条中曾规定：“…对应建防空地下室的建设项目，未经人民防空主管部门审核批准，建设、消防等部门不能办理相关手续…”但因该《决定》的内容机密性因素、相关法律法规的配套性等因素致使在实践中不能得到有效的执行。）笔者同时也注意到：有少数省已通过制定地方性法规的方式对上述问题加以解决，例如山西省人大常委会于2008年5月16日颁布了《山西省人民防空工程建设条例》，该《条例》第十八条规定：“对应建防空地下室的工程项目,建设单位未提供人民防空行政主管部门出具的人民防空工程建设审查批准书的;对经批准不修建防空地下室的工程项目,建设单位未提供人民防空行政主管部门发给的批准文件和足额缴纳易地建设费的凭证的,规划(建设)部门不得发给建设工程规划许可证,建设行政主管部门不得发给施工许可证,公安消防部门不得办理相关手续,建设单位不得擅自开工。”该《条例》第二十九条还规定：“违反本条例规定,人民防空行政主管部门和其他有关机关工作人员,在人民防空工程建设和管理工作中,有下列行为之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:…(五)擅自发给建设单位建设工程规划许可证、施工许可证等相关手续的;”这样的地方立法无疑会极大地促进当地人防事业的健康发展，但从人防事业的整体发展和人防行政执法来讲,只有从立法层面上确立城市人防工程应作为工程建设的强制行政审批前置程序、尤其是设立对城建、消防等关联行政部门违反前置审批程序进行行政许可等违法行为的法律责任追究制度,才能有效解决人防执法的统一性和严肃性，减少有关行政部门的滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法犯罪行为，避免出现实践中的“你执你的法、我修我的楼”的奇怪现象。因此，笔者建议在修订《人民防空法》时增加上述内容。
确立城市新建民用建筑防空地下室易地建设费收取、处罚的法律依据。
现行的《人民防空法》中，只是在第二十二条规定有“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”内容，但我们找不到关于民用建筑防空地下室不修建时另行收取易地建设费以及应交费而不交时如何处罚等的任何内容。事实上，较早规定关于收取防空地下室易地建设费的文件是国家计委、财政部、国家国防动员委员会、建设部根据国发（1998）34号规定而联合发布的计价格（2000）474号《<关于规范防空地下室易地建设收费的规定>的通知》，该《规定》中明确了因条件限制不能同步建设防空地下室的四种情形，并规定属于该情形之一时建设单位可申请易地建设、经人防主管部门批准后交纳易地建设费而不再修建防空地下室。国家国防动员委员会、财政部以国动字（1998）2号文件下发的《人民防空预算外资金管理规定》中，对易地人防工程建设经费的管理和使用作了相应的规定。另外，有的省针对民用建筑修建防空地下室的管理专门制定了地方法规，如山西省政府1997年颁布的《山西省结合民用建筑修建防空地下室管理规定》，其中规定有应交易地建设费而不交的行政处罚措施，但笔者认为，现行的《人民防空法》中并没有规定上述内容，而且从现有条款内容上看，防空地下室是应当修建的，不存在不建的情形，那么，前述收取易地建设费的文件规定就有违法的嫌疑；何况，根据《行政处罚法》第九条、第十条的规定，设定行政处罚的权利只能是法律或行政法规，而不能是其他规范性文件或地方性法规。因此，笔者建议应从法律层面上将相关条款予以修订，将收取易地建设费的条件、程序以及对应交而拒交违法行为的处罚等内容在《人民防空法》中明确予以规定，只有这样，才能使涉及这一块的人防行政执法行为更加合法化、规范化。
法律应赋予或明确人防行政管理部门适当的行政执法强制权以及申请司法强制执行权。
现行的《人民防空法》中既未赋予人防行政管理部门一定的行政执法强制权，也未明确其应有的司法强制执行权，而国家人防办出台的《人民防空行政执法规定》中只是原则性规定了申请人民法院强制执行权，但对人防行政管理部门的行政执法强制权也未规定。这使得我国人防行政执法的强度和力度远逊于土地、城建、消防等部门的行政执法，在一定程度上也制约了我国人防事业的发展步伐。笔者认为，对于人防行政强制执法权的设制，可参照我国《城市规划法》中的“责令停止建设、限期拆除、没收违法建筑物等”、《土地管理法》中的“责令限期拆除、责令限期改正等”、《消防法》中的“责令停止施工、停止使用、停产停业”以及国务院新修订的《公路安全保护条例》中的“责令限期拆除，逾期不拆除的，由公路管理机构拆除，有关费用由违法行为人承担”等强制执法权的设置办理。例如，对于违反人防审批规定的在建或已建工程，建议在《人民防空法》第四十八条、第四十九条的基础上进一步赋予人防行政部门责令其“停止建设，停止使用，停产停业，限期拆除，逾期不拆除的由公路管理机构拆除、有关费用由违法行为人承担等”多种行政强制执法权。考虑到《人民防空法》中并未明确人防行政部门申请人民法院强制执行权，建议在修订《人民防空法》法条中明确不执行行政处罚决定时还可申请人民法院强制执行的内容，这既是提升人防行政执法地位、宣现法律尊严的体现，也与其他同位法如《城市规划法》、《消防法》、《土地管理法》等类似规定相匹配和统一。
加大对违反人防行为的法律处罚力度，提高人防违法成本，以减少人防违法行为。
现行的《人民防空法》第四十八条规定：“城市新建民用建筑，违反国家有关规定不修建战时可用于防空的地下室的，由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期修建，可以并处十万元以下的罚款。”该法第四十九条还规定了对七种违反人防违法行为的处罚内容“由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期改正违法行为，可以对个人并处五千元以下的罚款、对单位并处一万元至五万元的罚款；造成损失的，应当依法赔偿损失”。从实践来看，上述行政处罚力度较小，根本不足以起到惩罚的作用，应进一步加大惩处力度，提高违法行为人违法行为的成本，达到使其不敢违、无力违的效果，比如，可将第四十八条的“责令限期修建”与“可以并处罚款”的选择性处罚条款修改为并列性处罚条款，可区别违法行为人、提高罚款幅度等。在此，建议将《人民防空法》第四十八条修订为“城市新建民用建筑，除经县级以上人民政府人民防空主管部门批准交纳易地建设费外，违反本法规定不修建战时可用于防空的地下室的，由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，责令限期修建，对个人并处十万元以下罚款、对单位并处五十万元以下罚款；限期未修建的，责令停止整体修建，拒不执行的，依法申请人民法院强制执行。”类似地，可一并提高第四十九条中的罚款幅度等，以起到警示违法、减少违法的最终效果。
进一步规范和完善各项人防行政执法内容和程序，全面提升人防行政执法总体水平。
关于人防行政执法程序方面的专门规定主要是1999年11月国家人民防空办公室出台的《人民防空行政执法规定》，该《规定》无论从内容上还是在程序上均为抽象、笼统，使得执法能力本来就不强的人防行政执法人员在实践中不容易掌握和操作。笔者认为，有必要根据现行行政法律之规定，重新修订《人民防空行政执法规定》，进一步完善和明确人防行政执法的具体内容和程序，例如：根据《行政许可法》的规定，就城市新建民用建筑是否修建防空地下室事宜设立行政许可审查制度，明确许可事项的具体条件、程序、期限等；根据《行政处罚法》的规定，进一步细化按简易程序当场作出（对公民50元以下、对法人或者其他组织1000元以下罚款）行政处罚决定的具体流程，明确按一般程序调查案件或进行检查时的执法人数（执法人员不得少于两人）、证据保全、制作调查笔录、举行听证等具体程序性规定；根据《行政复议法》、《行政诉讼法》之规定，设定对被处罚人申请行政复议、提起行政诉讼最迟期限告知权等。只有这样，才能做到执法严、违法究，才能全面提升人防行政执法的整体水平，才能更好地为我国人防事业的的发展保驾护航。